基层政府主导竞标模式真的有助于农地有序流转吗?

——J省J区观察

尚旭东

[摘要] 为规范流转秩序、培育本地种粮主体、发展适度规模经营应运而生的政府主导农地流转竞标模式,有其现实背景和逻辑因由,并能带来规模经营比例迅速提升、主体培育加速发展等短期效应。然而,政府主导模式同时伴有某些局限并带有一定风险,表现为明标竞投无益于对流转价格的管控,甚至可能助推溢价,容易破坏乡里乡亲睦邻友善关系;暗标竞投下的竞标者抑价寻租有悖于均衡价格形成,易推动政府“创租”;竞标模式不可避免增加乡村治理事项,基层政府介入很难平抑好各方诉求,个别政府寻租行为加重了民众不满,使得模式成效不管有多大,政府很难全身而退,塔西佗陷阱可能越陷越深,基层政府公信力和执行力受此牵绊恐大打折扣。

[关键词] 政府主导  农地流转  竞标模式  政策目标  政策效应

 

一、问题的提出:规模经营情结、流转规制愿景与公共政策目标

发轫于上世纪70年代末以农地制度变革为内在因由的农业经营制度变迁开启了建设我国农业现代化的探索征程。探索的焦点从未脱离借助“规模经营”加速发展现代农业。多年来,政界和学界主流意识中一直存有对“小农经济”的无奈和“规模经济”的期许。1特别是伴随时下农地“三权分置”推进,致力于通过引导土地经营权流转,发展规模经营基础上的现代农业,成为应对经济发展“新常态”下建设现代农业、保障国家粮食安全、助力农民增收等问题的共同愿景。一些地方政府试图动用行政手段推动建立在土地集中流转基础上的规模经营,个别基层政府甚至直接设定规制,快马加鞭地发展规模经营。地方政府设定土地流转规制的形式虽各不相同,但手段以主导竞标模式居多,力图通过规制竞标实现“合意政策目标的流转动向与规模经营效果。政府主导竞标模式的行为逻辑本身无可厚非,在多地农村土地保持细碎化的当下,农业生产要素的投入很难获得规模效应,政府行为有其稳定流转市场秩序、提高资源配置效率、推进规模经营的政策初衷,特别是近期中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》等多份权威文件的出台也为基层政府提供了可因循的“政策突破”。然而,政府行为过后,竞标模式诱发的租地方议价逻辑对维护流转市场秩序是否有益?竞标模式造成的流转“溢价”对保障国家粮食安全等公共政策目标是否有碍?由此对农地流转和规模经营造成怎样的影响?可能诱致哪些乡村治理问题?种种“疑惑”与“担忧”使得探究政府主导竞标模式对流入方行为选择、政策目标偏离、乡村治理等现实问题的影响格外具有推进“三权分置”和农业供给侧结构性改革背景下的现实意义。

二、文献回顾:政策逻辑、政策效应的关注与微观手段聚焦的缺失

流转竞标模式属于政府干预农地流转的微观手段,相比于聚焦政策手段,现有围绕政府主导农地流转有关研究较多从政府行为的政策逻辑、政策效应等中观维度进行探视与争辩。

(一)围绕政府行为背后“政策逻辑”的探讨

政府主导农地流转的出现与近年来城镇化深入推进、农村劳动力转移加剧背景下传统农业难堪“保粮增收”大任不无关系。趋同的认识指向了“农机化率高、农资采购成本低、商品粮供给率强”的农业规模经营及其主体──产业组织发育与创新,2,3然而农业规模经营的实现离不开土地等要素的集聚,现实流转市场中,完全依靠流转双方供需,很难实现“集中连片程度高、流转交易频次少、合同有效期长”等规模经营要求,4由此增加交易成本,带来了信息不对称下的土地要素非合理流动甚至错配,不利于农业规模经营的形成与发展及经营成本的节约,这为政府出面主导流转、设置交易规制提供了依据因循和政策逻辑。5

(二)聚焦政府行为对契约订立流转交易的探视

与市场配置不同,政府主导行为对流转契约订立和交易行为造成影响,使得原有契约订立和交易呈现出“契约远期化、支付前期化、主体多元化”等变化和新特征。6但政府行为同样不可避免带有某些局限,如流转程序设置繁琐、信息交换平台缺失、服务职能不完善等。7当前农村特定人地关系和社会经济背景下,政府在农地流转中不仅作为裁判员,有时也是运动员。为避免运动员角色可能带来的侵权负效应,应对政府行为进行必要约束,着力发展由非政府中介组织主导的农地流转。8

(三)着眼政府行为成就绩效局限不足的探析

政府主导农地流转有其短期正效应,如降低交易费用,实现规模效益、稳定经营预期等。9然而,负效应同样表现为转出户资源配置面临约束,配置效率和收入难以实现预期等。10政府借助补贴手段强化行为效应属于外生性激励手段,11城乡收入弱效应的长期存在将逐步磨平政府行为的短期效应,未来伴随城镇化拐点的提前到来,承包户对政府行为的弱偏好恐难长期为继。[12]

已有文献极大丰富和深化了政府主导农地流转有关研究,加深了对农地流转政府行为的理解,相关成果得到有效应用。然而,应该看到,现有研究较多集中在政府行为的政策逻辑、政策效应等中观层面,有关结论的得出主要基于流入方的调查反馈。不可否认的是,政策效应的有效发挥与微观层面政策手段的运用密不可分,这是理清政府行为与其政策逻辑、政策效应作用机理的关键。遗憾的是,现有聚焦于政策手段如何实施,特别是对设定规制等微观层面的研究却少之又少,“前有车后有辙”,无论是围绕政策逻辑,还是着眼于政策效应,都离不开也不能忽视对政策手段的聚焦和洞察,否则从难根本上扭转政府职能的越位、缺位和错位。此外,政府主导农地流转政策手段的形成与实施恰逢菜籽、玉米临储收购政策稳定执行,小麦最低收购价稳中有增的良好市场预期时期,时下上述政策有些已取消、有些正面临调整,粮价下跌、政策断档等外部冲击考验着政策手段的前期效应与流入方后期行为选择,可惜已有研究未予考量。这些文献缺口促成了本文的聚焦与思考,引出下文分析。

三、政府主导农地流转竞标模式:逻辑因由、操作流程与短期效应

政府主导农地流转竞标模式的出现有其现实背景和逻辑因由,因各地乡情、农情千差万别,各地政府的做法不尽相同,由此产生的政策效应也各有千秋。为更好理清政府行为的政策效应,我们选取粮食主产区之一的JJ区作为典型调研地,力图通过透视当地政府的操作流程与扶持手段,剖析政府行为的逻辑因由及其短期效应。

(一)政府主导农地流转竞标模式形成的现实背景与逻辑因由

JJ区是长江流域的传统鱼米之乡,“粳稻─小麦”是其主要种粮制式,多年来,当地农民一直传承着“精耕细作、惜土珍种”的传统。尤其近年来,受国家小麦、水稻最低收购价稳中向好驱动,种粮能手普遍希望扩大种植面积增加收益,特别是下河地区(即为河水相对丰沛的产粮区,与其相对应的是水资源相对匮乏的上河地区,相比上河地区,下河地区更有利于粮食种植),由于多数种粮能手争先恐后流转土地扩大经营规模,促成了“转入需求多、土地难获得”的流转争抢局面。不少种粮家庭农场为求得集中连片流转,不惜出高价一搏,大户间相互抬价竞争破坏了乡里乡亲间和气,对维护乡村稳定、和谐乡村治理造成了负面影响。与此同时,一些外地工商资本、有钱个体频繁下乡高价租地,使得本地种粮能手很难租到地。为进一步规范土地流转、维系乡村和谐稳定,部分下河地区乡镇相继通过主导流转竞标模式管理农地流转,以期管控流转程式,更好推动农地要素有序流转,发展粮食规模经营。

(二)政府主导农地流转竞标模式的操作流程与扶持手段

J区主要乡镇主导农地流转竞标模式不尽相同,较有代表性的是QT镇模式。该模式操作流程大致可分为五个步骤,即公示招标简章、制定招标细则、组织竞标流转、公示竞标结果与处置竞标问题,前三步是模式运行的重点,它更能体现政府主导竞标模式的特征与政策目标。模式涉及两种竞标方式:一是明标竞投,即传统的喊价竞标,由镇村政府组织全体竞标户参与,在规定可交代“标底价”基础上,出价高者中标(上不封顶)。二是暗标竞投,即在规定可交代“标底价”基础上,竞标户将自己出价写在专用竞标纸张上,经封存好后,次日开标,出价高者中标。从发展情况看,近年来随着农地流转持续升温、竞标户不断增加,标底价显著被提升,明标竞投正逐渐成为主流方式。但从竞标户反映来看,不少竞标者对此颇有非议。另外,为有效推广竞标模式,加快发展规模经营,2014J区政府出台了《关于推进农业改革创新加快发展现代农业的政策意见》,对当年新增土地流转集中连片从事粮食生产100-300亩的,每亩奖补100元;对当年实现整镇、整村土地规模经营(规模经营面积达80%以上)的,一次性奖励5万元和2万元;对农地流转1000亩以上的村,奖励村干部5万元。补贴政策极大推动了主导竞标模式下的规模流转。据不完全统计,2015年全区实现政府主导竞标流转2600亩以上,2016年预期完成面积可能更大。

(三)政府主导农地流转竞标模式的短期效应

政府主导竞标模式实施后,取得了一定短期成效,有效兼顾培育本地种粮主体,杜绝工商企业长时间、大面积进入农业,农地适度规模经营得到较快发展。表现在:一是规模经营面积总量稳步增长。截至2016年底,全区20亩以上规模经营面积46万亩,较前3年分别增加8.6万亩、8.7万亩和9.1万亩,逐年增长态势明显。二是100-300亩经营户日渐成为农地规模经营的基石与骨干,20-100亩经营户发展壮大。截至2016年底,100-300亩经营面积20.7万亩、涉及家庭农场和专业大户700余家,经营规模与主体数量发展逐年扩大;20-100亩经营面积20.1万亩,涉及大户800户,两类主体已成为当地粮食规模经营的中坚。三是流转催生转入方经营面积迅速扩大。2011年前,全区500亩以上规模经营主体不仅数量少,整体经营规模也不大,近年来伴随政府主导模式不断推进,500亩以上规模经营主体不断涌现,单个主体经营面积迅速扩大,500亩以上的家庭农场、专业大户、合作社成流转生力军。截至2016年底,500亩以上主体经营面积近4万亩,涉及主体50余家,增幅显著。

四、政府主导农地流转竞标模式:内在局限、潜在风险与主要问题

政府主导农地流转竞标模式尽管取得了一定预期效应,短期内有利于推进农地集中连片流转,促进规模经营发展。然而,短期效应背后,模式也不可避免伴有某些局限和潜在风险,长远看,短期效应较难长效维系政策目标。

(一)“明标竞投”尽管有利于提高流入方准入门槛,但伤感情、坏和气、惹事端、埋纠纷等弊端容易破坏乡里乡亲多年来形成的睦邻友好、和气互助关系,不利于维护农村社会和谐稳定,流转溢价易助推“非粮化”

从基层政府角度,选择明标竞投方式不仅可以将农地流转声势做大,更为公开透明的竞选模式也有利于突显政绩,更高的竞价有助于送顺水人情,提高转出户收入,可谓“一举三得”,竞地户接受、转出户满意、组织方露脸。明标竞投过程中,竞标户间为志在必得,很容易脸红脖粗、斗气出狠,其结果不但推高了本该由市场供求关系决定的合理地租,更高的租金也极易增加经营成本,以QTSG家庭农场为例,农场主为拍得此地,最终出价1280/亩,如此高的土地租金,使得依靠种粮挣钱变得难上加难,300亩以内的规模限制,使得完全依靠扩张经营规模增加利润如履薄冰,扩大西瓜种植面积成为权宜之计。为“压对手、挣口气”的竞标冲动,不仅不益于稳定农业生产,其引发的争议易形成蝴蝶效应,引发本地农户与外来户勾结、高价争地,更有甚者借高利贷喊价租地,加重了成本负担。同时,竞标户间相互叫价容易破坏乡里乡亲多年来形成的睦邻友好、和气互助关系,部分农户因此关系疏远了、温情变淡了,如果按照3-5年竞标一次的规定,多次反复竞标结果很可能使原本农户间受损的关系面进一步扩大。长久看,不利于农村社会和谐稳定与长治久安。

(二)“明标竞投”尽管可以避免因斗气发狠引发的挫和气、伤感情、损关系,但竞标户私下串标、合谋竞标等不正当竞价行为难以杜绝,由此引发竞标户对竞标模式设计反感、不认可等现象时有发生,一定程度抵消了政府行为的正效应

相比于明标竞投,暗标竞投因不用面对面竞价厮杀,避免了农户间,特别是同村同组农户间因相互喊价引发的挫和气、伤感情、损关系等问题,更温和的“写价”形式容易被本是乡里乡亲的竞标户心平气和地接受,有利于避免农户间关系多生事端。然而,温和表面背后,却暗流涌动。

1.竞标户“私下串标”行为频发,未能实现公平公正竞标。凡事有利则有弊,恰恰是“护和气、保关系”背后催生了竞标户私下串标。熟人社会、亲友圈圈的村社关系使得竞标户彼此既相识相亲、又知根知底,相互间容易通过走访打听等了解对手底牌;更有甚者,据当地农经干部反映,以亲友关系为基础,通过“私下给钱、登门送礼”等手段阻止对手竞标或要求对手低价竞标,以此保障自己以更低价格中标。事实上,精明的志在必得竞标户往往通过“算差账”办法,背地里操纵中标价格。以3年期150860元标底价为例,6人竞标,志在必得农户打算以880元价格中标,其“算差账”如下:考虑给予5个竞标户每户1000元的好处费(价格相当于1年土地租金),要求5个竞标户竞标价只写860-879元不等,即不能超过880元,该竞标户合计支付5人好处费5000元,并请5个竞标户美餐一顿。该竞标户如果不这样操作,信息不对称条件下,竞标户开列的竞标价至少不能低于1000/亩,否则很难保证一定中标。按最低价1000/亩计算,每年总成本较880元增加18000元,扣除5000元好处投资,第一年节省成本13000元,剩余2年还可再节约租金36000元。对于其余5个竞标户而言,可免费获得“相当于1年半种粮的纯收益+顺水人情”,这样的结果可谓互惠互利,不伤和气。

2.容易形成“合谋竞标”局面。少数志在必得户除采取“给钱予惠”手段投机取巧外,合谋竞标也是其善耍策略,只是此类方法对志在必得户要求更高。竞标户为确保志在必得,常常鼓动亲友参与陪标,造出来的竞标户往往依据数量优势可以有效降低高流转价格出现率,更多的“陪标户”还可根据其关系网做其他竞标户思想工作,通过更大的关系面干预竞标价,进而实现控制竞标价格的意图。农户间“你帮我这回、我帮你下次”的默契使得合谋竞标极易达成。如此,暗标竞投变成了少数“人缘好、关系近、影响力大”竞标户间的“轮流坐庄”,这样的结果严重干扰了农地流转市场的健康有序发展,值得主管部门重视。

(三)短租期竞标之殇:到期户末年未履行秸秆还田义务,致使后租户麦苗因较难固土,枯死旱蔫现象时有发生

从调研情况看,QTXT等镇短期竞标模式(3-5年为周期)存在到期户最后一年水稻收获后因未能续租,不进行秸秆还田,致使茎秆到处残留,风雨吹打后碎段随处散落,新栽麦苗受散落茎秆覆盖,冬季很难得到雨水阳光滋润,枯死旱蔫现象时有发生。后租户对此叫苦不迭,欠收减产情况频发。受此影响,后租户到期后如未能续约,为节约成本,效仿前人影响后来租户收成的做法变得难以说理评判,每轮租期末此类情况时有发生,不仅影响后租户经营收入,更使得竞标模式的正效应大打折扣。

(四)长租期竞标之痛:长租期因租金未能随行就市,转出户对此意见大,为安抚农户,村集体不得不将截留款用于补齐差价,长远看,租金不断攀高后截留款缺口较难弥补,如何有效平抑民怨成未来乡村治理关键

XTSD村自2008年起推行竞标流转,2009年一次性将部分承包地流转至二轮承包期末(2028年),合同规定租金800/亩,以当时600/亩市价标准,这一价格预留空间较大。然而,自2012年农地流转空前升温后,2013-2014年租金大幅提升,1000/亩的单价已相当普遍。2009年,村集体收取租地户1000/亩租金,但只支付农户800/亩,200/亩差价原本规划用于设施建设、运转开支、债务偿还等,但仅4年后,因流转协议未注明租金随行就市同时未附带其他补充条款,致使2013年至今,几乎所有承包户对800/亩租金表示不满,要求拉平差距或废除合同呼声高涨。迫于压力,村集体不得不将原本截留的200/亩返还农户。但农户知情后仍不领情,认为集体截留较多,前几年截留租金也应返还。遗憾的是,当时协议签署人并非目前村书记,现有书记对此并不知情,自觉委屈。但收拾烂摊子、擦屁股的活还得由其负责。据其介绍,自己任期3年,目前已是次年,明年又是竞选年,已有村民已放话出来,如租金缺口不能解决,不但自己不会选其连任,还会联合大家反对,村长倍感压力巨大。受此影响,其他工作也不好开展,“不配合、讲条件、遭白眼”等村民反应令现任书记苦不堪言。笔者认为,此类事件如不妥善解决,未来更多乡村治理受此影响恐会捉襟见肘,村集体公信力和执行力恐受损严重。

(五)易形成种粮主体更依赖于政府补贴的“寻租”倾向

当前,尽管质量安全等级农产品(如有机、绿色、无公害)逐渐被大中城市消费者所接受,然而全国范围内,大面积、众数量普通农产品的刚性需求仍是农产品消费的主流,这也决定了全国范围内普通农产品“天花板”价格将长期存在。与此同时,政府主导竞标模式带来的高价位流转价格,正一步步蚕食着农产品特别是粮食种植利润。从调研情况看,不计家庭农场本家劳动成本下,200-300亩规模亩均300-400元的纯利润(当地家庭农场主所说的“租地一年忙两熟、全靠小麦把钱入”),使得种粮主体收益主要依赖国家种粮补贴(如水稻、小麦种植综合补贴等)和当地流转补贴(如HH村给予租户租期首年每亩100元补贴)。两项合计500-600元的亩均年利润使得种粮主体收益更多依赖经营面积大小。这样的情况易诱发两大隐患:一是种粮主体更关注种粮面积大小,通过提高亩产集约增加收益已非首选,靠扩大面积粗犷增加收益才是最直接、最见效的甜头;二是种粮主体更倾向于对国家粮食种植补贴、流转补贴在内的各项补贴进行寻租。争取农业项目、包装宣传自己、做活表面文章等宣传投资不仅离踏踏实实务农、实实在在种粮渐行渐远,增加的投资短期内也使本来有限的利润更为拮据。类似的行为还易引发官商勾结、权力寻租,不利于粮食补贴用于最需要主体的财补设计初衷。

五、结论与思考:政策目标背离、乡村治理增负与全身而退尴尬

着眼于政府主导竞标模式推动农地流转现象,本文从探视政府行为产生的现实背景、逻辑因由、操作流程及其短期效应出发,重点分析了政府行为的内在局限、潜在风险与主要问题,得到如下结论:

1.尽管政府主导竞标模式设计初衷意在规范流转秩序、培育本地种粮主体,但政策手段执行过程中很难克服租地户“寻租行为”。表现在暗标竞投尽管可以避免明标竞投带来的挫和气、伤感情、损关系等负面效应,但竞标户私下串标、合谋竞标等“寻租行为”不可避免,由此引发竞标户对竞标模式设计反感、不认可等反应一定程度抵消了模式设计的正效应。

2.明标竞投无益于对流转价格的管控,反而助推“溢价”,背离了模式设计初衷,容易破坏村民和睦相处关系,暗标竞投下的竞标户抑价寻租有悖于均衡价格形成。如前所述,明标竞投推涨的“溢价”增加了地租成本,这可理解为大规模农地流转获得性的一种机会成本,但增加的溢价和所造成农地流转市场买卖双方失衡却背离了模式设计初衷。尽管如此,即便不采取明标竞投,暗标竞投模式下,竞标人合谋“抑价”寻租行为,其实质是将原本由市场供需决定的均衡价格人为压低,形成寡头垄断。长远看,短视的压价行为很难维系竞标模式的长效政策目标兼顾。

3.竞标模式不可避免增加乡村治理事项,基层政府介入流转很难平抑好各方诉求,个别政府“寻租”行为加重了民众不满,使得模式成效不管有多大,政府很难全身而退,“塔西佗陷阱”可能越陷越深,基层政府公信力和执行力受此牵绊恐大打折扣。作为竞标模式的附带效应,明标竞投容易引发乡村治理问题,事实上,暗标竞投带来的竞标人对镇村政府公信力不认可,对基层政府漠视竞标人合谋串标引发的公信力下降问题也是基层政府所不愿意看到的。如果村镇政府借竞标模式从中寻租,更会加重民众不满,基层政府的好心办坏事结果使得其很难全身而退。

上述结论引发两点思考:

1.政策手段的实施不应造成自我“寻租”并带来“创租”,更不能为解决旧问题而引发一系列新问题。众所周知,一种资源,如果它提供的服务与其收费没有关系,它体现出来的就是“租”。从这个意义上讲,基层政府主导竞标模式显然不但不能杜绝自我寻租,反而助长了主体寻租,即创租。实际上,政府主导竞标模式的出发点是好的,但评价政策手段有效性的标准之一是“任何政策不能在解决旧问题的同时又创造出一个或者一系列新问题”,否则这样的政策是无效的或者有效性不足,即供给侧结构性改革应在最大范围内消除政府“创租”及其负效应。根本而言,政府手上能够给出或创造的好处越少,寻租活动就会越少。政府和经营主体之间应有一个比较明确的边界,政府做自己擅长的事情,守住本职工作,向社会提供更好的服务,而非执拗于无效的管制,将那些有风险的事情,创造价值、争夺好处的事情交由市场,留给经营主体。显然,按此标准衡量,政府主导竞标模式的政策效应是不够理想的。

2.依靠财政补贴追求政府行为短期效应,短期内尽管可以取得立竿见影政策效应,长远看,引导土地流转、发展农业规模经营仍需不断创新探索脱离财政补贴的扶持模式。以供给侧结构性改革视角审视政府主导流转竞标模式进而发展农业规模经营,其“短板”显然在于对经营主体、村镇干部的补贴激励。一定额度的补贴可以部分抵消流转溢价,暗标竞投方式下甚至可能增收,稳定了主体经营预期,一定程度上也增加了基层政府乃至个人收入。但同时带来了“依赖效应”,即经营主体可以不需要充分地考虑其经营效率,特别是在暗标竞投模式下。“依赖效应”的弊端使得生存压力对主体经营行为的激励效应边际递减。相应的“调结构、转方式”力度也不如市场竞标下行为调整的充分与可持续。其结果容易带来经营能力的原地踏步、创新能力的不思进取。长远看,只有积极发展脱离财政补贴激励的流转方式,而非所谓管控模式,才能真正建立起经得住考验、长效兼顾政策目标的农业规模经营。

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