创新农业经营体制机制几点思考

朱守银

改革开放以来,无论是理论研究、政策创设,还是实践探索,创新农业经营体制机制一直是个久唱不衰的话题。

一、说说两个都知道的大道理

一个大道理是,一个国家或地区的自然资源、尤其是人地资源禀赋,从根本上决定着农业现代化模式。我国人多地少,总体上不具备实施大规模农地经营的基本条件;美国等国家的“大农业”确实很好,但我国没有这个条件。也许有人会说,可以加快人口城镇化、减少农民。这个观点有道理,但有多大潜力?就是到2050年人口城镇化率达到90%,仍有10%1.5亿人、4000多万农户的农业人口,户均耕地恐怕也超不过50亩,与美国农地规模自不可比,最多能赶上日本目前的水平。也许有人会说,总体上不具备实施大规模农地经营基本条件,不等于个别主体不能实践。这个观点不错,但那应该是经营主体根据市场需求变化、自身竞争能力进行理性选择的结果。事实上,前几年不少地方在引导政策上,以大农业为目标,以补贴、奖励为手段,整建制行政性推动土地流转、实行规模化的现象比比皆是。在土地流转这个最典型的资源配置领域,因“行政推动会放大土地流转需求”补贴会转化为地租,市场决定性作用难以发挥,规模经营主体土地转入价格急升、成本大增,导致目前退地、降租、跑路现象时有发生。

另一个大道理是,我国实行农地家庭经营,不只是由承包政策决定的,更是对自然规律的基本遵循,是农业特性与家庭特性高度吻合的结果;家庭经营数量多、规模小、布局散弊端很多,但其“原罪”在于农户多、耕地少,不在于家庭经营。生产者从事与土地密切相关的农作物生产,因生产周期特征,使其面临的产前与产后市场条件与风险不同;因生产过程与劳动过程可分割特征,使其面临更多的自然制约和自然风险;因成果一次性特征,使生产过程参与主体与成果责任主体不一致,致使雇工劳动监督难、参与主体责任界定难、成果贡献分割难等。以追求劳动生产率和总收益最大化为目标的农地规模经营者,在上述特征约束下,往往会因精耕细作难而降低土地产出。我国人多地少,有粮食等重要农产品安全保障要求,要走在土地产出率较高基础上提高劳动生产率的路子,适度规模家庭经营是恰当方式。这是中央一再要求坚持家庭经营基础地位、鼓励发展多种形式适度规模经营的根本原因。而当前一些工商资本大规模、长时间租种农地,农地经营出现了“去家庭化”现象,带来系列问题。实行农地规模经营,确实有利于克服小规模经营弊端,但由于我国人地资源禀赋制约和特殊的土地承包经营制度,规模化、尤其是“去家庭化”农地经营,不仅可能降低土地产出率,还要付出很大的土地成本代价,这恐怕是个更大的问题。

二、谈谈两个认识与实践偏差

一个偏差是,发展多种形式、尤其是农地适度规模经营。这是中央一贯的政策要求。我国人多地少水缺,需要土地产出率、劳动生产率、资源利用率均衡增长,以保障粮食等重要农产品供给。但从实践看却是一个很难自动实现的目标。一是市场主体不追求农地的适度规模经营。市场主体追求劳动生产率和总收入最大化,只要扩大农地规模能够提高劳动生产率和总收入,就会继续扩大规模,哪怕以降低土地产出和资源利用效率为代价;不会因为政策上有要求,就自动实行适度规模经营。二是政策实施不利于农地的适度规模经营。“扶大扶优扶强”是近些年农业支持政策的基本取向。东部某县2012年落实230/亩的种粮大户补贴政策,因补贴资金总额一定,得到补贴的大户基本都在千亩以上,适度规模经营者得不到补贴;所以2013年就新出现60多家超1000亩的经营者,其中70%来自工商业者。三是“扶大扶优扶强”产生挤出效应。一种粮家庭农场主介绍,2014年受当地肉牛养殖补贴政策(300头补100万元,200头补50万元)吸引决定养牛,牛贩子听说养牛有补贴,架子牛就地涨价2000多元/头,买280多头牛“多花”60多万元,得到50万元补贴,其实,补贴资金总量有限,每年能得到补贴的就规模较大的十户八户,这对全县肉牛发展并不好”“多数中小规模养殖户因架子牛涨价、得不到补贴而难以发展,该地2013年肉牛存、出栏总量25.2万头,2016年只有19.6万头。因此,适度规模经营只是政策目标,必须有针对性的支持政策引导。

另一个偏差是,新型农业经营主体数量庞大。近些年,随着系列支持引导政策的出台,土地流转速度的加快,回乡下乡在乡人员创新创业活动的开展,新型农业经营主体确实发展迅速、数量大增,公开的数据是家庭农场(大户)、农民合作社、龙头企业等总计300万家左右,其中合作社就180多万家。但事实上恐怕没有那么多。虽然我们无法从总体上准确判断到底有多少新型主体真实存在、有效运转,但我们的实地调研显示:一是能够有效运转的新型主体比例很低。实地调研的13个县市区中,能够有效运转的合作社占工商部门注册数量的比例,超过20%的只有2个(最高30%),最低的8%,平均只有14%。其中有5个地方反映,当地再遴选、推荐新的地市级、省级、国家级示范社,都很困难;其现有的三级示范社占比都不超过10%。而实际能够有效运转的农业企业、家庭农场占比较高。二是注册2-3块牌子的新型主体比例很高。实地调研显示,不少新型主体、尤其是合作社同时注册家庭农场、农业龙头企业同时注册合作社、家庭农场的比例很高。一个被调查县农业局反映,当地注册的近3000个农民合作社中,同时又注册家庭农场的大约在45%左右。6个县市区12个乡镇的33个农业龙头企业中,同时注册合作社的有16个,占48.5%;同时注册合作社和家庭农场的有9个,占27.3%;真实感受是,只要龙头企业直接从事种养业,同时注册合作社、家庭农场的比例越大。

三、体制机制创新需要新思维

创新农业经营体制机制,既是践行新发展理念的必然要求,也是农业供给侧结构性改革的基础工程,更是健全新型农业经营体系的重要内容,领域繁多而复杂。研究农业经营体制机制创新问题,要有新思维,要防止用导致问题的思维去思考、谋划和推进。我们认为:

第一,按照农业供给侧结构性改革要求,要更加注重中期和长期目标、结构和质量目标,要有利于现代农业健康可持续发展,不能追求短期繁荣。因此,创新农业经营体制机制,必须按照新发展理念和农业供给侧结构性改革目标和要求推进,以保障现代农业健康可持续发展。

第二,推进农业供给侧结构性改革,要用市场的办法、改革的办法,通过优化政策、改革体制、创新制度,健全和提高农业供给体系的质量与效率(而不是农业供给的质量与效益),以引导市场主体按照市场需求调整农业结构、发展高效农业,从而提高农业供给质量与效益。

第三,创新农业经营体制机制,要按照以家庭经营为基础、农民联合合作为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系的要求,在追求集约化、专业化、组织化、社会化有机结合的基础上,系统研究土地承包与流转经营、经营主体与经营规模、经营模式与社会化服务等问题。

第四,按照农业供给侧结构性改革要求,要正确处理市场与政府的关系,科学界定职能,有效发挥市场机制配置资源、尤其是土地资源的决定性作用,让土地流转回归自发、回归市场,以降低土地成本,促进新型主体乃至现代农业健康可持续发展。

第五,现代农业发展及其体制机制构建要注重协调和共享。要培育和依靠新型农业经营主体——这些先进生产力和先导力量。但资源禀赋条件,又决定了我国不能仅仅依靠少数的“明星性”主体,既要追求新型主体群体而不是个别、持续而不是短暂的健康可持续发展,又要重视小规模分散农户将大量和长期存在的现实,依靠新型主体的示范、引领和带动,构建社会化大服务格局和长效利益联结机制。

第六,农业资源禀赋条件、农业自然再生产规律及其区域性、季节性差异,对农业生产及经营体制机制的影响,既具内生性、根本性和整体性,也具复杂性、差异性、多样性,而对非农产业发展的影响却具有外在性、间接性、局部性和一致性。因此,创新农业经营体制机制,既不能盲目模仿资源丰富国家大农业发展模式,不能简单地套用工业化发展理念来引领农业尤其是种植业发展,也不能要求区域之间盲目模仿、千篇一律。

第七,创新农业经营体制机制,要注重发展多种形式、尤其是农地适度规模经营。政府的政策目标追求,有利于通过提升亩产贡献率、降低面积贡献率,以节约土地资源,用于调整结构,发展高效农业。所以,要实现农地适度规模经营的政策目标,必须有强有力地政策、尤其是财政政策支持。

第八,按照“扶大扶优扶强”原则,对个别产品、产业和新型主体给予过多的财政资金别贴和奖励,不仅不利于适度规模经营政策目标的实现,更会产生扭曲市场主体行为、扭曲资源要素价格、扭曲公平竞争环境三扭曲问题,从而影响新型主体、进而现代农业的健康成长和可持续发展。

四、体制机制创新方向与重点

创新农业经营体制机制,要按照上述思维,系统研究和谋划创新方向与重点。

第一,科学界定农业经营体制机制创新目标。就是围绕农业供给侧结构性改革主线,通过政策调整、体制改革与制度创新,构建稳定、持续运行的体制机制,促进农业供给体系质量与效率提升,引导新型农业经营主体群体健康可持续发展、并示范带动小规模分散农户协调发展、共享发展,从总体上保障农业供给侧结构性改革中期和长期目标、结构和质量目标实现和现代农业健康可持续发展。

第二,合理界定农业经营体制机制创新内容。就是要围绕创新目标,按照农业供给侧结构性改革和现代农业经营体系构建要求,重点开展以下探索创新:一是如何健全农地承包与流转经营制度与政策;二是如何打造有利于新型农业经营主体群体性健康可持续发展环境;三是如何在坚持家庭经营基础性地位基础上因地制宜地创新农业经营方式;四是如何构建新型农业社会化“大服务”格局;五是如何优化农业财政扶持政策支持方式。

第三,完善和健全农地承包经营制度与政策。农地承包经营制度与政策,对农业经营体制机制创新具有基础性影响。完善和健全农地承包经营制度与政策的重点,要在坚持农地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”前提下,一是为农地承包期限、承包关系长久不变、承包经营权确权登记办证等,构建公平的制度与政策起点;二是构建农地所有权、承包权、经营权“三权”保护并重的制度规则;三是完善与集体经济组织成员、农业户籍及其农地承包经营权利相关的政策与法律。

第四,促进新型农业经营主体群体健康发展。强调群体性健康可持续发展,不是要求新型主体“齐步走”,而是为了纠正过度大、优、强偏向。一是注重在培养专业农户和新型职业农民的基础上培育新型主体,缓解职业农民后备不足、新型主体带头人后继乏人问题;二是注重培养和提升新型主体带头人综合素质,增强其按照市场需求而不是政策诱导开展资源配置、生产经营、开拓市场的能力;三是建立健全新型农业经营主体信息登记管理系统,准确把握其数量和质量,为科学决策提供真实依据。

第五,以家庭经营为基础创新农业经营方式。创新农业经营体制机制,选择农业经营方式是关键,构建利益联结机制是核心。一是以坚持家庭为核算单位,强化农业、尤其是农作物生产的家庭经营基础地位;二是强化新型主体示范带动作用,探索建立新型主体与普通农户的长效利益联结机制;三是总结推广和不断完善“订单”合同式、社会化服务式、内部化股份式、入园“双创”式等农业经营方式。

第六,构建新型农业社会化“大服务”格局。社会化“大服务”是农业现代化必经之路,是体制机制重要组成部分。一是健全公益服务组织、设施和产权交易、融资保险服务平台,优化公益性服务职能,重点开展农技推广、动植物疫病防控、质量安全和市场化服务监管等。二是鼓励和支持农业企业、合作社开展社会化服务;推进产学研结合,培育发展新型专业化农业服务组织。三是分品种、分层次制定政府购买公益性服务指导目录,大力发展政府购买公益性服务,促进公益性与经营性服务深度融合。四是推广以社会化服务为核心的农业产业联合体模式,提升生产、加工、服务等经营组织内部化水平,拓展服务功能,提升服务质量。

第七,不断优化农业财政扶持政策支持方式。改变财政支农扶大扶优扶强倾向,增强财政支持的公共性、普惠性、精准性和有效性。一是围绕公共目标,投向基础设施,人才培养,先进技术和品种引进推广,资源环境保护,粮食安全和质量安全保障等。二是加大对新品种、新技术、新模式和新发明、新专利、新工艺创新应用,以及绿色、有机食品和公共品牌的财政支持奖励力度。三是立足财政撬动金融服务新型主体,减少甚至取消针对个别产品、产业和主体的财政补贴和奖励。

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