农地流转补贴政策效应分析

——基于挤出效应、政府创租和目标偏离视角

尚旭东 朱守银

摘要:在推进城镇化进程的背景下,利用补贴政策推动农地流转、发展农业规模经营受到高度关注。本文在回顾农地流转补贴政策构建及国际经验相关文献的基础上,概述了我国农地流转补贴政策的主要内容与短期正效应,并重点在对农地流转补贴政策实施所引致的若干负效应进行理论分析的基础上,运用调查数据,通过建立计量模型验证了农地流转补贴政策对小规模或分散农户的“挤出效应”。研究表明,农地流转补贴政策的实施尽管产生了短期的正效应,但不可避免地也可能产生一些负效应,主要表现为:推动流转“溢价”并有利于流出方寻租进而助推溢价棘轮效应,形成对小规模或分散农户的“挤出效应”及大规模主体流转交易的自我挤占,蜕变为惠及少数主体的“俱乐部产品”,政策效应的社会福利损失难以规避,很难形成公共政策的“最大公约数”。此外,政策易促成土地产出率保持的负向激励,诱使主体热衷于走扩张规模的“外延式”发展模式,既无助于农业规模经营平稳、有序发展,更不利于耕地保护趋紧压力下国家粮食安全的保障与维系。发展农业规模经营仍需不断探索脱离补贴诱致的长效政策创设。

关键词:农地流转  补贴政策  挤出效应  政府创租

 

一、引言

在城镇化进程加快的背景下,伴随着农村劳动力的转移,推动农地流转、发展规模经营被认为是实现我国农业现代化的重要途径,其中利用补贴政策推动农地流转受到高度关注(申博正网2012;黄季焜、郜亮亮,2012;贺雪峰,2011)。上世纪70年代末开始的以土地制度为核心的农业经营制度改革推进了我国农业现代化的进程,实现了农业生产经营的快速发展(姚洋,2000;李厚廷,2015)。然而,近年来,随着城镇化的深入推进和农村劳动力的大量转移,农业生产经营陷入了“种地无力、增收乏力”的困境(尚旭东等,2016;尚旭东、朱守银,2017)。为了走出这一困境,不少地方政府部门着力推动农地流转、发展规模经营,补贴政策被视为推动农地流转最有效的政策工具(柯炳生,2015)。农地流转补贴政策是农业补贴政策的一个分支,主要通过对生产端要素(如土地、人力资源)进行补贴,以期实现对生产环节与相关主体的扶持。

已有理论和政策为地方各级政府部门制定和实施农地流转补贴政策提供了依据和支持。根据影响农业支持水平理论模型,人均GDP、农业增加值占GDP比重、农业劳动力占总劳动力比重、农业劳动力人均耕地面积等因素是影响农业补贴结构、补贴用途、补贴大小的关键因素(李先德、宗义湘,2012),这为各地政府制定和出台农地流转补贴政策,发展基于土地集聚基础上的农业规模经营提供了理论依据。与此同时,一系列中央权威文件陆续出台,如《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》、《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》,也为各级地方政府实施农地流转补贴政策提供了政策依据。

尽管农地流转补贴政策促进了农业的规模经营,但也可能引发一系列的问题。从短期来看,农地流转补贴政策的实施可能会促进规模经营水平的迅速提升。然而,从长期来看,随着政策的持续实施,一些偏离初期政策目标的弊端和问题可能会逐渐暴露,且有可能愈演愈烈,从而抵消政策的“正效应”,不利于政策目标的实现与巩固。为此,本文提出以下问题:实施农地流转补贴政策真的有助于中小规模经营主体的培育吗?在补贴预算约束下,大规模主体凭借规模、资本和信息优势较容易得到流转补贴的同时,是否对中小规模主体分享补贴形成现实“排挤”?补贴政策是否会引发流转“溢价”?如果是,溢价是否会增加中小规模主体的经营成本?是否会对大规模主体流转交易造成“自我挤压”?补贴标准的设置是否有助于小规模主体适度规模经营以及土地产出率的长效维系?上述问题值得思考,但国内已有相关研究没有做出深入地回答,而搞清这些问题对探究农地流转补贴政策的政策效应具有重要意义。

为了回答上述问题,本文的研究目标是分析农地流转补贴政策对流入方(中大规模主体和小规模农户)生产经营的影响,进而验证流转补贴对种粮主体培育的政策效应。本文的结构安排如下:第一部分为引言,包括问题的提出和研究的目标;第二部分将对农地补贴政策的构建、思辨和国际经验进行文献回顾;第三部分总结我国农地流转补贴政策的主要内容、政策组合与短期正效应;第四部分对农地流转补贴政策的负效应进行理论分析;第五部分基于调查数据,通过建立计量模型验证农地流转补贴政策在主体培育方面的“挤出效应”;第六部分是结论。

本文分析所用的调查数据来自于农业部重大课题“农业现代化进程中农地承包经营制度与政策若干重大问题研究”开展的实地调查。该调查于20152016年开展,先后派遣了6个调研组前往黑龙江省肇东市、山东省滕州市和平度市、河南省永城市、江苏省姜堰区、四川苍溪县等地,围绕农地流转补贴政策及效应等相关问题开展问卷调查。调查采取两阶段抽样方法,首先在每个县(区、市)随机抽取23个乡镇,然后在每个乡镇,根据大田作物(粮食)规模经营主体的数量多少选择1015个农户。如果抽样主体(按规模分档)分布较为均匀,则样本量维持在15个以内,但最少不得少于10个。调查样本中既包括经营规模超过当地大田作物平均经营规模的中大规模农户,也包括未达到平均规模的小规模或分散农户。调查共取得农户问卷220份,剔除数据缺失或逻辑上前后有误的问卷后,最终得到有效问卷202份。

二、文献回顾:农地流转补贴政策的构建、思辨与国际经验借鉴

由于流转补贴政策属于政府主导流转的行为之一,对其研究较多包含于审视政府行为目标与验证其政策效应维度(尚旭东等,2016)。本文将从农地流转补贴政策的形成、思辨,以及国际经验借鉴两个方面对已有研究展开梳理。

(一)农地流转补贴政策的构建与政策实践思辨

农地流转补贴政策是继粮食直补、良种补贴、农机购置补贴、农资综合直补政策后,各地政府为顺应农村劳动力转移形势,维系国家粮食安全、发展农业规模经营所进行的一次探索创新,其政策设计应坚持依法、自愿、有偿和农户为主体的原则,以推进“适度规模”经营为目标,杜绝“贪大求洋”倾向,对超过“适度”的规模不再给予补贴(肖大伟,2010)。流转补贴政策的实施,短期内加速了规模经营的形成,但其制度成本较高,容易鼓励低效率经营,随着激励效应的边际递减,政策效果很难长期有效(马志远等,2010)。与此同时,补贴政策的持续实施,提高了转出方――承包户的议价地位,尽管有利于增加其财产性收入,看似有益于维护承包权,但无助于要素与总成本下降,且可能面临租金溢价的棘轮效应赵德齐、吴云勇,2011)。补贴政策不仅无助于转入方――规模经营主体降成本,且容易形成对小农户的挤出(黄祥芳等,2014),极易扭曲市场功能,长久来看,补贴政策应朝着培育流转中介服务组织(第三方机构)的方向转移和倾斜(李乾,2017)。

(二)发达国家通过补贴激励农地交易的经验借鉴

“人多地少水缺”的基本国情并非我国发展现代农业进程中的独有困境,很多发达国家早于我国遭遇了土地细碎化、流转不顺畅、地块难归集等发展掣肘。为顺利推进规模经营发展,德国政府于上世纪50年代初相继建立起农地长期租赁补贴、农户有偿退地补偿、资助有生命力大农户等一系列推进土地归集、扶持主体发展的激励制度(张劲涛,2007)。英国及其效仿者美国采取了相对粗犷但极富吸引力的一次性赎买补贴制度,鼓励小农场主将其土地转让给大农场,推进土地要素向规模大户集聚(熊红芳,2004)。法国政府通过设立非退休金补助金,鼓励已过退休年龄的农场主退让土地,给予55岁以上农民一次性离农终身补贴,推动土地转让,扩大农场规模(杜朝晖,2006)。地广人稀的俄罗斯在推进耕地集聚上也实施了有关补贴优惠,对购置土地发展农业规模经营的大中型农工联合公司或农业龙头企业给予适当补贴和相关税费减免等优惠(韩全会、张军华,2012)。同处东亚、同为人多地少的日本则通过对小农场主给予一次性补贴推动土地向大农场主集聚(范怀超,2010)。

上述研究紧紧围绕补贴推动流转的三大层面――制度构建、探索实践与经验借鉴,为透视政府补贴行为提供了重要参考,特别是对政策实施与引致效应的洞悉,对后续研究启发深刻。然而,已有研究较多聚焦于规模、成本、利润、权利等“非主体”要素,对关系国家粮食安全战略的核心要素――新型经营主体和潜在新型经营主体的研究,涉及甚少。尽管时下各级政府致力于通过“调结构、转方式”推进农业供给侧结构性改革,但基本国情和典型农情决定了今后较长一段时期内我国粮食供需将长期处于“紧平衡”状态,这决定了保障国家粮食安全必将是一项长期任务,没有为数众多的“内生型”发育成熟的稳定种粮主体,很难挑负起“保粮安”的历史重任。这使得探求“合意”政府补贴发展农业规模经营与兼顾新型经营主体培育成为必须要合并思考的问题,遗憾的是现有文献鲜有涉及,这成为本文研究的切入点。

三、我国农地流转补贴政策的主要内容、政策组合与短期正效应

农地流转补贴政策手段涉及两类:直接财政补贴和间接财税扶持。相比于直接财政补贴,间接财税扶持较多指向基础设施配套、金融杠杆撬动、税费补贴支持等领域。根据调查,间接财税扶持的福利效应、政策效果、受体评价相对滞后,更多公益性职能往往容易被受惠群体所忽视和淡忘,这使得短期内其政策效应往往不如直接财政补贴明显。从各地实践情况看,由于直接补贴操作便捷、效应直接,多数地方政府更青睐于直接补贴,受惠群体也较为倾向。由于本文聚焦于补贴政策对流入方生产经营及主体培育政策效应的影响,故本部分将分析直接财政补贴的主要内容、政策组合及其短期效应。

(一)我国农地流转补贴政策的主要内容及政策组合措施

从多地实践情况看,农地流转补贴政策的主要目标可以概括为“通过对流转规模(或经营规模)达到一定标准(一般设置规模下限,有些地区同时设置规模下限和上限)和期限的主体直接给予流转(或规模)补贴,以期稳定或提高规模经营水平,发展基于规模经营基础上的农业现代化赵德齐、吴云勇,2011)。为实现这一目标,其主要内容与政策组合措施安排如下:

1.主要政策内容。补贴推动流转政策内容主要涉及三个方面:补贴条件、补贴金额、补贴方式及对象。一是设定补贴条件。对流转达到一定规模、足够期限(有些地区不作规定)、相当租金水平(有些地区不作规定)的主体按其流转面积或经营规模提供补贴。2013年山东省财政厅和农业厅下发的《关于拨付2013年种粮大户补贴资金并做好相关工作的通知》(鲁财建〔2013171号)规定,对种植面积150亩以上、1000亩以下的大户给予补贴;种植面积超过1000亩的,给予定额补贴。二是确定补贴金额。单位面积(通常以亩为单位)补贴额度从几十元到几百元不等。如四川省、成都市两级政府对粮食(水稻+小麦两季作物)经营规模超过500亩的主体,给予“100/?年(省财政)+400/?年(成都市财政)=500/?的年度种粮规模补贴。三是规定补贴方式与对象。分为一次性补贴和经常性补贴。如河南省永城市农业局、财政局2013年联合印发了《永城市农村土地承包经营权流转考核奖励办法》(永农字〔201323号),对流转土地成片连方面积在100亩以上、用于粮食生产且产量普遍高于大田平均产量10%以上,剩余流转期限在5年(含)以上且未超过二轮承包期、流转费用缴付一次以上的主体,按每亩100元标准给予一次性奖补,最高补贴不超过10万元

        2.政策组合措施。除规定政策内容外,一些地方政府还通过实施政策组合等配套措施强化补贴政策效应。如四川省崇州市规模流转主体除了能够享受规模流转补贴外,成都市与崇州市政府还在经营体系建设、职业经理人培育、经理人担保贷款、经理人资格评定、社会化服务配套等方面出台相关组合政策,为夯实流转(规模)补贴政策效果营造良好的外部环境。

(二)农地流转补贴政策的短期正效应

补贴政策及其相关政策组合的实施,促进了土地集聚与要素整合,短期内实现了期望正效应与预期政策目标。从已有研究和调研情况看,主要表现为三个方面(尚旭东、韩洁,2016):一是有利于提升土地要素价值与综合产出能力。流转补贴政策能够将原有耕地“零散不利于规模经营进而影响综合产出”的“弱质性特征升级为集中连片有利于规模经营进而增进综合产出强质性优势,土地综合产出能力进而得到提升。二是有助于节约农资与社会化服务购置成本。流转补贴政策促进了土地归集,带动了农资与社会化服务采购的规模化,规模采购提升了要素需求主体的市场交易地位,相比于小规模和分散农户,农资和社会化服务购置的单位成本大幅降低。三是有利于提升劳动生产率、社会化服务效率与种粮规模收入。流转补贴政策促成了土地集聚,更大规模的土地有助于开展机械化经营、使用先进农机具和更多社会化服务,从而有利于提升劳动生产率和社会化服务效率。并且,更大的规模使得亩产即使随规模扩张边际递减,但在一定时期内,总收入仍可以随规模扩张不断增加。

四、农地流转补贴政策的负效应:理论分析

农地流转补贴政策短期内实现了农地要素的规模流动,有助于农业规模经营及相关要素成本集约。然而,农地流转补贴政策在产生上述正效应的同时,负效应亦如“双刃剑”一样不可避免,主要表现为:诱致溢价、引致创租、对小规模主体的“挤出效应”与规模主体的“自我挤占”、助推规模经营“去适度规模化”倾向及对土地产出率保持的负向激励等(肖大伟,2010;王文龙,2017)。

国际贸易中,依据贸易量大小、交易金额多少,有贸易大国和贸易小国之分。贸易大国因其市场容量足、贸易体量大,往往对贸易中的产品定价影响深远,贸易小国的影响则相对有限甚至微不足道,农地流转市场具有类似的特征。需求端(转入方)广泛存在着类似贸易小国的“小规模或分散农户”及诸如贸易大国的“中大规模经营主体”。流转补贴政策的实施,短期内将引发市场供需数量、均衡价格的变动,同时由于流转需求量的不同、主体实力的差异,补贴政策的实施对不同规模主体的影响也不尽相同。为进一步探究流转补贴的政策效应,根据问卷设计,本文区别设置了“中大规模经营主体”(流转大户)和“小规模或分散农户”(流转小户)两类主体,同时假设如下:

假设1:农地供需市场的供给曲线为向右上方倾斜的曲线,需求曲线为向左上方倾斜的曲线。作为稀缺的重要生产资源,土地供给特别是集中连片、一次性可获得的大规模农地供给从来就是缺乏弹性的,短期内可将农地供给曲线视为直线。

假设2:短期内中大规模经营主体流转需求变化对流转市场影响较大,小规模或分散农户的流转需求影响相对有限甚至微不足道。

 

 

 

五、农地流转补贴政策负效应的验证:对小规模或分散农户的挤出

农地流转补贴的政策负效应理论分析证实了政府行为容易“创租”并形成对小规模或分散农户的“挤出效应”,同时带来农业规模经营发展的“去适度规模化”倾向及土地产出率保障的负向激励。事实真的如此吗?在这部分本文将利用调查数据,实证验证农地流转补贴政策对主体培育的“挤出效应”,即流转补贴政策如何有利于中大规模经营主体而非小规模或分散农户。

(一)模型选择与变量定义

流转补贴政策负效应的核心问题在于政策的实施有利于中大规模经营主体,但却排挤了最该扶持且与广大农民福祉关系最为密切的群体――小规模或分散农户,即中大规模经营主体凭借经营规模、资本实力等比较优势排挤了本该平等享受到补贴的小规模或分散农户。这显然与中央一贯方针、总体设计很难契合,也是本文的关注所在。为了分析这一效应,可以从主体获得流转补贴与其经营规模(面积)的相关性入手,如果经营规模越大的主体(中大规模经营主体)越能够获得流转补贴,而那些经营规模有限的主体(小规模或分散农户)却很难获得补贴,则从侧面验证了流转补贴是有利于中大规模经营主体,并对小规模或分散农户形成实质上的“挤出”。为此,本文建立了Logit回归模型。

影响主体获得流转补贴的因素较多,根据已有研究(如王文龙,2017申博正网2008)和调研数据,本文选取了5项具有代表性的影响主体获得农地流转补贴的因素,即实际土地经营规模(面积)、单位面积经营成本、流转土地价格、经营者受教育程度和经营者身份。需要说明的是,实际土地经营规模(面积)是指农户转入的土地规模(面积)与未转出给他人的自家承包地规模(面积)之和。需要说明的另外一个变量是单位面积经营成本,它是指各类农资品(如种子、化肥、农药、农膜、农家肥等)投入、自有农机具折旧或租赁农机具使用、社会化服务购买(如播种、收割等)、雇工费用支出、土地流转费用等所有要素的投入总和与土地经营面积的比值,但不包括经营者自身劳动力成本。变量赋值情况及基本统计描述特征如表1所示。


 

1  主体获得农地流转补贴影响因素的Logit模型变量定义

变量分类

变量

变量赋值情况

均值

标准差

因变量

3年来是否享受到政府农地流转补贴?

未享受流转补贴=0

享受到流转补贴=1

0.38

0.49

自变量

实际土地经营规模(面积)

实际数值(元)

327.64

599.45

单位面积经营成本

实际数值(元)

951.98

376.70

流转土地价格

实际数值(元)

385.27

286.41

经营者受教育程度

小学及以下=1;初中=2;高中、中专、高职=3;大专及以上=4

2.45

0.86

经营者身份

非村、镇(乡)干部,没有经商经历=0;担任过村镇(乡)干部,具有1年以上经商经历=1

0.33

0.47

(二)数据检验与模型回归

应用Stata 12.0软件,本文对主体是否获得农地流转补贴的影响因素模型进行了回归。估计前,首先对各自变量间多重共线性进行检验,结果显示5个自变量间的相关系数均小于0.5,可以判断自变量间多重共线性并不严重,未对估计结果构成显著影响。由表2可以看出,模型回归的准R2值为0.862,似然比值在1%的统计水平上通过了显著性检验,表明模型整体拟合效果较好。?

 

2  享受农地流转补贴影响因素的模型估计结果

变量

系数

标准误

z统计量

P

实际土地经营规模(面积)

0.023

  0.006***

4.20

0.000

单位面积经营成本

0.005

  0.002***

2.87

0.004

流转土地价格

0.008

  0.003**

2.09

0.036

经营者受教育程度

0.533

0.556

0.96

0.336

经营者身份

-1.106

1.199

-0.92

0.356

常数项

-15.401

3.726

-4.13

0.000

观测值

202

对数似然比值

-18.362

模型显著性水平(P值)

0.000

R2

0.862

注:*****分别表示在5%1%的统计水平上显著。

估计结果显示,实际土地经营规模(面积)变量的系数为正,且在1%的统计水平上显著(表2),这表明在保持其他因素不变时,农地经营规模(面积)越大的主体越容易获得政府流转补贴。可能的原因是,流转补贴政策通常设置最低流转(或规模经营)门槛,使得那些小规模农地经营主体往往因为规模达不到标准而很难获得补贴,相反那些经营规模超过补贴门槛的主体往往可以凭借规模优势享受补贴,且规模越大能够享受到的补贴也越多。回归结果印证了理论分析阐释的农地流转补贴造成中大规模经营主体对小规模分散农户的“挤出效应”。从调研情况看,目前多地农地流转补贴并未设置规模上限,这使得主体为获得更多补贴往往不惜血本“任性”扩大流转规模,有些甚至“出高价”争地,这些行为实际上挤占了本该由市场调配给小规模或分散农户的流转土地。估计结果也从侧面佐证了补贴政策正逐渐成为少数实力主体可以享受的俱乐部产品,而非公共物品属性定位的政策设计初衷。

根据估计结果,单位面积经营成本变量的系数为正,且在1%的统计水平上显著(表2),这表明在保持其他因素不变时,单位面积经营成本越大的主体获得流转补贴的可能性越大。可能的解释是,经营主体为了获得更多的补贴而不断扩大流转规模,规模扩张从前期的“规模经济”到后期的“规模不经济”,农地经营成本与收益变化呈现出“先降低、后增加”和“报酬递增→报酬递减”的变化过程。在“规模不经济”阶段,随着规模扩张,单位面积经营成本不断增加,但此时为争取更多补贴,当补贴额度可以弥补规模扩张引致的成本亏损时,主体会不断扩张规模,直至补贴不足以弥补单位面积成本亏损时为止。在规模扩张过程中,往往需要更多的雇工,并且更大的经营规模使得管理雇工等“委托―代理”问题难以避免。因此相比于适度或者中等规模,不断增加的雇工、更为琐碎的监管环节、更有可能面临的“规模不经济”等问题集中在一起,使得单位面积经营成本很难不随规模扩张而增加。

估计结果还显示,流转价格变量的系数为正,且在5%的统计水平上显著(表2),表明当其他因素不变时,农地流转价格越高的主体越容易获得政府的流转补贴。对此可能的原因是,补贴政策的出台,使得主体为获得更多补贴急于扩张流转规模,短期内主体竞相扩大规模催生了流转需求短期内急剧膨胀,从而引发流转价格的快速攀升。与此同时,作为大规模农地需求的起码要求和基本特征――“集中连片”,使得农地要素特征发生改变,集中连片提升了农地“稀缺性”的要素价值,使得获得大规模集中连片土地价格相比同等规模下非集中连片土地的价格更高,双重压力下农地流转价格必然溢价,那些为争取补贴扩大流转规模的主体不得不接受溢价,只要溢价部分不超过补贴额度。因此流转价格对主体获得流转补贴的影响为正且回归显著符合逻辑预期。

此外,根据估计结果,经营者受教育程度、经营者身份对主体是否获得流转补贴的影响不显著。

六、结论

本文在回顾农地流转补贴政策构建及国际经验相关文献的基础上,概述了我国农地流转补贴政策的主要内容与短期正效应,并重点在对农地流转补贴政策实施所引致的若干负效应进行理论分析的基础上,运用调查数据,通过建立计量模型验证了农地流转补贴政策对小规模或分散农户的“挤出效应”。

研究结果表明,农地流转补贴政策的实施尽管在短期内提高了土地要素价值和综合产出能力、节约了农资与社会化服务购置成本、提升了劳动生产率、社会化服务效率与种粮规模收入,但也可能产生一些负效应。首先,农地流转补贴政策短期内易推动流转“溢价”并有利于土地流出方进行价格“寻租”,易助推流转溢价的“棘轮效应”,不利于转入方经营成本可控与节约,极易抵消节约农资及社会化服务购置成本的短期正效应。其次,农地流转补贴政策不仅容易造成对小规模或分散农户的“挤出效应”,流转溢价所贡献的需求量减少实际形成了对中大规模经营主体流转交易的“自我挤占”;补贴政策容易变成惠及少数主体的“俱乐部产品”,而非公共物品属性的设计初衷。长远看,即便是能够享受到补贴的中大规模主体,也很难成为最终的赢家,补贴效应的社会福利损失不可避免,难以形成公共政策的“最大公约数”,短期政策正效应恐难长期维系。再者,流转补贴政策极易对经营主体形成土地产出率保持的负向激励,易诱致主体热衷于走任性扩大经营规模的“外延式”发展模式,而非提升土地产出率的“内涵式”发展路径。长远看,既无助于农业规模经营的平稳有序发展,也不利于当前耕地保护趋紧压力下国家粮食安全的保障。

本文的研究结论可为决策者提供以下几点政策思考:

第一,补贴政策尽管短期内实现了农地要素的规模流动,有助于农业规模经营及相关要素成本集约,但因其内生缺陷和创租效应,政策目标实现恐难长期维系。流转补贴政策的天然缺陷在于政策很难区分哪些交易属于市场环境下可以实现的,哪些交易又是在市场环境下不能实现、需要政策激励的,这极大降低了补贴工具的政策效应。从这个意义上讲,单纯依靠补贴政策追求规模经营指标,很多时候是违背市场规律的,其实质是政府未能划清政府职能与市场作用的边界,盲目或简单依靠财政手段追求短期目标,长远看,其政策效应很可能陷入好心办坏事、办事不领情或虎头蛇尾的尴尬处境。

第二,发展规模经营的政策取向应从容易创租的补贴政策向完善基础设施投入政策转变。从调研反馈情况看,不少规模经营主体坦承,如果没有流转补贴,其经营很难维持,更不用说增加投入、使用新技术或者进行长期投入。事实上,与通过流转补贴政策促进农业规模经营相比,对广义上的生产技术、设施设备实施补贴可能更为可取。现实可行的做法就是对农业基础设施建设(如农田水利修缮扩建、水肥滴灌一体化普及推广、测土配方施肥技术施用)投入加大补贴。农业规模经营通常需要地块平整、设施修缮、路电配套等,而规模经营主体通常没有更多资金或无力进行长期投入,此时基础设施的完善对农业生产的长期保障和促进可能更可持续、更为有效。

第三,为实现某一目标的激励政策不应在解决既有问题同时诱发多个新生问题,更不应以牺牲多数人的利益换取少数人的发展。不可否认,流转补贴政策设计初衷是积极进取的,政策实施也取得了一些正效应,但这些正效应是以可能诱发一系列新问题为代价的,为平抑新生问题的政策代价可能远比解决既有矛盾的成本更高,即政策出台的“机会成本”是不足取的。无论是农业规模经营,还是农业现代化,应该是一个不断发展变化的动态目标,过度追求和重视短期效应,伤害的只能是长期发展目标和农民福祉。长远来看,对农业规模经营发展的激励仍需不断探索和创新脱离补贴诱致的长效政策创设,这也将成为时下推进农业供给侧结构性改革中政府应着力思考的改革方向所在。

 

参考文献

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