农业补贴方式对农地流转价格的影响

韩洁

    我国特有的农地产权结构决定了对规模经营进行支持,农业补贴政策效应将会传导到要素市场,影响农地流转价格的形成和变化。农业补贴政策主要通过农地净收益影响农地流转价格,且补贴方式(政策工具)不同,对农地流转价格的影响路径和政策效果也不同,类似土地流转补贴、按实际种粮面积发放补贴等支持方式,产生的“负税效应”,使得无论补贴对象是谁,转出方始终获取补贴的更多收益。补贴方式(政策工具)的不当选择,不仅导致农地流转价格不断攀升,而且产生一个悖论,即政府支持土地流转和规模经营,却恰恰让规模经营陷入困境。因此,从长期看,支持农业规模经营发展,需要依靠公共基础设施建设、科研推广服务、新型职业农民培训等一般服务支持。

关键词  农业补贴  方式  政策工具  农地流转  影响路径

 

一、问题的提出

随着工业化、城镇化进程不断加快,我国农业发展面临新的形势和任务,要求加快构建新型农业经营体系,培育新型农业经营主体,发展土地适度规模经营。由于我国农村基本经营制度是以家庭承包经营为基础,作为新型农业经营主体的专业大户、家庭农场、合作社和农业企业,其经营土地主要来自土地流转。2013-2014年中央1号文件、党的十八届三中全会明确提出,鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式的适度规模经营。当前,中国土地流转率已经超过30%。随着“三权分置”的进一步推进,我国土地流转比率还会继续呈现快速增加趋势。

近年来,土地流转价格快速上涨,土地流转费用已经成为生产成本中的重要组成部分,并且成为规模经营主体所面临的突出问题。2014年全国三种粮食作物平均的土地成本占总成本比重已超过19%,课题组调研的10个地区的280个规模经营主体的土地成本比重占到29.5%。对此,有的学者建议将农业补贴用于支付土地流入户的流转成本,以激发农户扩大农业生产规模的积极性(申博正网);有的学者认为按照农户的实际粮食播种面积进行补贴,会增加规模经营者的收益(冯锋等,2009)。这些建议的提出,主要基于农业补贴可对成本降低、收益增加发挥作用。

实际调研表明:土地流转价格呈现明显的分层现象,专业大户(家庭农场)土地流转价格明显高于普通农户的流转价格。从转入价格和转出价格两个角度,对调研的2014年样本数据作统计分析,结果显示:专业大户和普通农户的转入价格分别为572/亩和367/亩;普通农户对本村普通农户、外村普通农户和专业大户(家庭农场)的转出价格分别为381/亩、533/亩和753/亩。笔者认为,正是补贴方式的不当选择导致农地流转价格的不断攀升。

二、农业补贴方式对农地流转价格的影响路径

农地流转价格是权利的价格,取决于产权及其结构和流转的形式(邓大才,2007)。在我国,多数情况下,农地流转是“经营权”的流转。本研究的“农地流转”,界定为发生于农户与农户之间,或农户与家庭农场、合作社、农业企业等经济组织之间的经营权流转,不包括农地承包权的交易和集体出租农地流转等情况;其中“农地”,界定为耕地,不包括园地、林地、牧草地和其他农用地。本研究仅考虑以下三种情况下的农地流转价格:1)农地流转前后用途不变。因为农业结构调整将引起农地收益的变化,从而将影响流转价格的调整。(2)相同区位条件的农地流转。以排除区位地租的影响。(3)流转形式为转包和出租。因为转让属于农地承包权的交易和买卖范畴;互换实际是以货易货的形式,其流转价格一般等于农地收益;入股带有一定的投资性质,流转价格的形成机理较为复杂。

(一)农地流转价格影响因素

在此前提下,当期农地流转价格主要受以下关键因素的影响:

1.土地承包权。十一届三中全会以来,我国的土地承包制度经历了“两权分离”到“三权分置”的发展历程。法律赋予土地承包经营权以用益物权性质,而承包权与经营权的分离,使我国的土地规模经营产生一项新的成本,即地租,其中用益物权的性质决定了绝对地租的存在。

2.上期农地流转价格。已经确定的地租水平,将成为下一轮地租谈判的基础(田先红,陈玲,2013)。在粮食价格稳定上涨的形势下,当期农地流转价格一般等于或高于上期。

3.农地净收益。农地净收益=产值-成本=价格*产量-(生产资料成本+人工成本)。农地流转价格与土地净收益呈正相关关系,其中与农产品价格和产量正相关,与生产成本负相关。在其他条件不变的情况下,土地肥力、地块位置差异导致产量差异以及净收益差异,会产生级差地租。另外,农户对土地净收益的预期,也会影响农地流转价格的形成。

4.流转市场供求。供求关系对农地流转价格形成的影响较为复杂,除上述因素和政策因素通过对供求关系影响进而对农地流转价格的形成产生作用外,流转市场供求双方的谈判能力也将影响农地流转价格的形成。交易双方博弈的结果不同,农地流转价格的水平也不同。因而,即使在同一地区,相同条件土地的地租水平也可能存在较大差异(田先红,陈玲,2013)。

5.政策因素。政策因素影响农地流转价格的路径包括通过影响土地净收益或流转市场供求而发挥作用。比如征缴农业税费或发放农业补贴,会减少或增加土地净收益,进而影响农地流转价格。

(二)农业补贴方式影响路径

农业补贴政策主要通过农地净收益来影响农地流转价格,对农地净收益的影响则主要通过价格、产出和成本因素来实现(见图1)。

进入新世纪以来,我国实施一系列强农惠农富农政策,初步形成价格支持、直接支付和一般服务支持等方式相结合的农业补贴政策框架,其中直接支付又分为挂钩补贴和脱钩补贴。农业补贴方式不同,补贴对农地流转价格的影响路径和政策效果也不同(见图2

1.价格支持。主要包括最低收购价政策和临时收储政策。价格支持方式通过对市场均衡价格的干预,实现“价格下限”的托底作用,保护生产者免受价格波动带来的效益损失。在价格支持政策的作用下,2004年以来我国粮食产量与价格持续上升,2004-2015年早籼稻、中晚籼稻和粳稻最低收购价分别由70/50kg72/50kg75/50kg增至135/50kg138/50kg155/50kg2006-2015年红小麦最低收购价由69/50kg增至118/50kg,等。粮食价格稳定上升促使农地流转价格随农地预期净收益的增加不断提高,国家发改委统计的2004-2014年三种粮食平均每亩土地成本由54.07元增至217.76元,课题组实际调研地区2011-2014年的农地流转价格由385.9/亩增至554.4/亩。相反,如果政府取消农产品价格支持政策,交由市场定价,农地流转价格将随市场价格波动发生变化,若市场价格下调,农地流转价格将随之下调。这在20166月对山东省某县的跟踪调研中获得实证。随着农业供给侧结构性改革的推进,玉米临储政策加快改革,先兆出现在2015年秋收,临储价格首次下调,从每斤1.1元降到每斤1元,并引发玉米市场价格的大范围下调,在不执行临储政策的河北、山东等地,玉米市场价曾跌至每吨1600-1700元(0.80-0.85/斤)(马肃平,2016),课题组调研的山东省某县家庭农场的玉米售价平均降至0.75/斤,每亩收益因此下降450元左右,这引发当地农地流转价格的普遍下调,由2013-2014年亩均1000斤小麦、1200元(按当时小麦收购价格折现),下调至2016年亩均800元。

2.对生产者的直接支付。直接支付方式下,农业补贴政策主要通过调节价格和成本因素,或者直接增加土地净收益而影响农地流转价格。其中,农产品目标价格政策是介于价格支持和直接支付的差价补贴方式,主要通过平抑价格波动确保产品收益、增加农地收益,会引发流转价格提高。农资综合补贴与良种补贴是对投入进行补贴的方式,主要通过降低生产成本增加土地净收益,也会引发流转价格提高。种粮直补是基于现期种粮面积的挂钩补贴,农业支持保护补贴中的耕地地力保护补贴是基于现期耕地面积或播种面积但与种植类型、产量都脱钩的补贴,这两项政策都会直接增加土地净收益,并带动流转价格提高。此外,农机购置补贴、农业支持保护补贴中的粮食适度规模经营补贴和农业保险支持政策,致力于强化农业固定资产投入和自然风险防控,目的在于提高劳动效率和减少灾害损失,所采取的支持方式不直接干预农地要素市场的供求关系。

3.一般服务支持。类似农业综合开发项目、农业基础设施建设等项目支持,由于对土地进行整理、改良,提升了土地肥力和耕作条件,土地产出水平会得到提高,由此将会产生级差地租。若级差地租发生在租约签订前,将会影响即将发生的农地流转价格;若发生在租约期内,将不会影响当期农地流转价格,由其产生的级差地租,在租约期内归经营者所有,但是租约期满、签订新的租约时,农地流转价格将会提高。因此,类似农业综合开发项目、农业基础设施建设等一般服务支持,将会带动下一期农地流转价格提高。这也正是土地所有者和农业资本家总是围绕土地租期长短进行斗争的原因,双方斗争的焦点是争夺连续投资产生的超额利润(焉香玲,2010)。课题组调研的黑龙江省某些农区的土地流转期限基本为1年,合同签订频率为每年1次,充分反映了农地转出方为争夺级差地租所做的努力。另外,类似农业防灾减灾稳产增产关键技术补助政策,一般不会影响农地流转价格。

此外,值得一提的是,各地在发展规模经营的过程中,经常选择土地流转补贴这一政策工具,该项政策会直接影响农地流转市场供求关系,促进农地流转价格提高。

综上所述,能够对农地流转价格产生影响的农业补贴政策,存在一个共同点,即都会影响土地净收益或农地流转市场供求。但是,我们同时应该注意,在这些能够对农地流转价格产生影响的农业补贴政策中:价格支持和目标价格政策,其目的是增加农产品生产者价格,直接支付中的农资综合补贴和良种补贴,其目的是降低生产成本,政策目标都旨在增加生产者经营利润,但由于同时带动了农地流转价格提高,使其政策效果打了折扣,当补贴力度小于农地流转价格上涨幅度时,生产者甚至可能面临亏本困境;类似农业综合开发、农业基础设施建设等一般服务支持政策,虽然会影响下一期农地流转价格,但通过项目支持实现了土地质量的提升和土地产出率的提高,从长远看有利于国家粮食安全。 

 


三、土地流转补贴政策对农地流转价格的影响

土地流转补贴是近年各地政府探索农业规模经营实现形式的过程中普遍采取的政策工具,目的是通过直接财政奖补方式鼓励土地经营权流转,加快推进规模经营。但是,此种补贴方式通过影响土地要素市场供求关系提高了农地经营权的流转价格。

基本前提:土地流转补贴会影响土地流转市场的供求关系,且由于土地资源稀缺和土地产权的原因,土地供给缺乏弹性。

研究假设:土地流转补贴能够调动土地流转积极性,从而影响土地流转的供给和需求。补贴转入方,转入方会增加土地需求;补贴转出方,转出方会增加土地供给。

(一)补贴转入方的政策效应


没有补贴的情况下,土地流转市场的均衡价格为P1,此时的土地流转数量为Q1。如果政府对转入方(买者)进行补贴,转入方会扩大土地流转规模,需求曲线将向上移动,变化量等于补贴金额,并形成新的均衡(P2Q2)。在新的均衡数量下,转入方(买者)的实际支付价格是P3,且P3<P1<P2。可见,补贴转入方,使得土地流转市场的均衡价格提高了,且幅度较大;实际上,转出方分享了大部分补贴收益。

(二)补贴转出方的政策效应

没有补贴的情况下,土地流转市场的均衡价格为P1,此时的土地流转数量为Q1。如果政府对转出方(卖者)进行补贴,转出方会增加土地供给,供给曲线将向右移动,变化量等于补贴金额,并形成新的均衡(P2Q2)。在新的均衡数量下,转出方(卖者)实际得到的价格是P3,且P3>P1>P2。补贴转出方,虽使土地流转市场的均衡价格有小幅下降,但补贴的大部分收益被转出方收入囊中。

综上所述,无论补贴转入方还是转出方,由于土地供给缺乏弹性,均会产生由转出方获得大部分补贴金额的“负税效应”,转出方得到的价格都等于转入方支付的价格与补贴金额之和(转出方得到的价格=转入方支付的价格+补贴金额)(见图5)。两种情况的区别在于,补贴转入方时,补贴后的均衡价格高于补贴前的均衡价格;补贴转出方时,补贴后的均衡价格低于补贴前的均衡价格(见图34)。

2009年以来,HY市为鼓励土地适度规模经营,对规模经营主体流转土地进行直接财政奖补,但却导致当地流转价格持续增加。2009-2013年,该市土地流转价格逐年上升,分别为700/亩、800/亩、850/亩、900/亩和1000/亩,最高的达到每亩每年1200元。2013年,该市L乡用于补贴土地流转的财政支出超过1200万元,占乡财政收入1/4以上,种粮大户的财政补贴收入占其家庭纯收入比重超过50%,农户转出土地价格高出自己经营农地收益30%

四、按实际种粮面积补贴政策对农地流转价格的影响

基于现期种粮面积补贴,政策目标是鼓励粮食生产、稳定种粮面积、增加粮食生产者收益,补贴对象原则上应为粮食生产者。但补贴发放过程往往粗放,并未严格遵循补贴原则,而是有的发放给转入方,有的发放给转出方。当发放给转出方,该项补贴即背离政策设计初衷,成为转出方征收附加地租的依据,一旦转入方不种粮导致转出方失去补贴,“附加地租”便自动生效,转入方将另外支付等同于补贴金额的租金。由于此种补贴方式选择以土地为根本依据,而农产品生产依赖土地的特性决定了补贴也将对土地要素价格产生影响。在此种补贴方式下,不管发放对象是谁,土地要素价格都将产生扭曲。

 

若补贴发放给转入方,则在进行农地流转交易时,转出方必然将补贴金额作为新增农地净收益纳入租约价格的计算范畴,使对农地经营者的生产性补贴转化成地租。当转入方作出种粮决策时,政府将按照实际种粮面积发放补贴给转入方,而补贴金额将作为地租让渡给转出方,租约价格减掉补贴金额后的剩余租金将由转入方自己承担,这部分由转入方实际承担并支出的租金称为“实际价格”,此时的实际价格小于租约价格,农地流转的实际价格=租约价格-补贴金额。当转入方不种粮,他将自己承担由于生产结构调整导致的财政补贴损失,以避免转出方的租金损失,此时的实际价格等于租约价格,并高于种粮决策下的实际价格。

若补贴发放给转出方,政策效果即偏离目标,本应对农地经营者的生产性补贴将直接转化成地租、成为农地经营者的新增土地成本。当转入方种粮,实际价格等于租约价格。当转入方不种粮,转入方将自己承担并支付等同于补贴金额的附加地租,以弥补转出方预期补贴收益,此时的实际价格大于租约价格,农地流转的实际价格=租约价格+等同补贴金额的附加地租。

综上所述,按实际种粮面积发放补贴,若补贴发放对象不同,租约价格也将不同。对比补贴发放给转入方和补贴发放给转出方两种情况的租约价格,一般前者高于后者(见图6,租约价格A>租约价格B)。因为若补贴发放给转入方,转出方将通过提高租约价格来弥补补贴损失,使转入方实际承担并支出的租金(实际价格)至少等于补贴发放给转出方情况下双方订立的租约价格。实际上,与土地流转补贴相同,按实际种粮面积发放补贴也将直接影响要素市场,使土地经营权流转市场达到新的均衡,且转出方始终获取补贴的更多收益

 

 

课题组调研的东部某市采取按实际种粮面积发放补贴的方式,补贴转入方和补贴转出方的情况均存在。按照上述原理分析,比较租约价格和实际价格的主要结果如下:

1)补贴转入方的租约价格,高于补贴转出方的租约价格。根据调研数据,若补贴发放给转入方,租约价格平均为1078.2/亩;若补贴发放给转出方,租约价格平均为733.3/亩。

2)补贴转入方的实际价格,高于补贴转出方的租约价格。若补贴发放给转入方,种粮决策下的实际价格平均为952.2/亩,不种粮决策下的实际价格平均为1078.2/亩,均高于补贴转出方时的租约价格(733.3/亩)。

1  东部某市受访大户平均租约价格和平均实际价格(单位:元/亩)

补贴发放对象

租约价格均值

实际价格均值

种粮

不种粮

转入方

1078.2

952.2

1078.2

转出方

733.3

733.3

859.3

资料来源:笔者根据调研问卷数据统计分析;租约价格按照一级地租金额录入。

五、研究结论与政策含义

(一)研究结论

1.我国特有的农地产权结构决定了对规模经营进行支持,农业补贴政策效应将会传导到要素市场,影响农地流转价格的形成和变化。农地制度的核心,即地权本身(姚洋,2000)。改革开放以来,农地制度经历了从村集体所有权和农户承包经营权“两权分离”为特征,到所有权、承包权和经营权“三权分置”为特征的演变。根据法律规定,土地承包经营权具有用益物权性质,而承包权与经营权的分离,使我国通过流转土地经营权实现的规模经营产生了地租。在此种农地产权制度安排下,对规模经营进行支持,农业补贴政策的效应将会传导到要素市场,并影响农地流转价格的形成和变化。

2.农业补贴政策主要通过农地净收益来影响农地流转价格。农地流转价格主要取决于农地净收益,且两者正相关。此外,农地流转价格还受到包括但不限于以下因素的影响:流转市场供求双方的谈判能力;上期农地流转价格;政策因素等。农业补贴政策主要通过农地净收益来影响农地流转价格,对农地净收益的影响则主要通过价格、产出和成本因素来实现。

3.方式(政策工具)不同,补贴对农地流转价格的影响路径和政策效果也不同。价格支持、目标价格,以及直接支付中的农资综合补贴和良种补贴,政策目标旨在通过增加农产品生产者价格和降低生产成本两种不同的路径来增加生产者经营利润,但补贴却同时带动了农地流转价格的提高,当补贴力度小于农地流转价格上涨幅度时,生产者甚至可能面临亏本的困境;类似农业综合开发、农业基础设施建设等一般服务支持政策,虽然会影响下一期农地流转价格,但通过项目支持实现了土地质量的提升和土地产出率的提高,从长远看有利于国家粮食安全。

4.类似土地流转补贴、按实际种粮面积发放补贴等支持方式,无论补贴对象是谁,转出方始终获取补贴的更多收益。对土地流转进行补贴,无论补贴转入方,还是补贴转出方,效果都是相同的。由于土地供给缺乏弹性,补贴政策产生的“负税效应”,使得转出方分享了大部分补贴收益。两种情况下,转出方得到的价格都等于转入方支付的价格与补贴金额之和。两种情况的区别在于,实际操作过程中,补贴转入方时的租约价格往往高于补贴转出方时的租约价格。按实际种粮面积发放补贴,若补贴对象为转入方,虽然直观上可以减少转入方的部分租金支出,但转出方会随之调整租约价格,通过提高定价的方式来弥补补贴资金的损失,使转入方实际支付的价格(实际价格),至少等于补贴转出方时双方订立的租约价格。实际上,与土地流转补贴相同,按实际种粮面积发放的补贴也影响了要素市场的供求,使土地经营权流转市场达到新的均衡,且转出方始终获取补贴的更多收益。

5.一个悖论:政府支持土地流转和规模经营,却恰恰让规模经营陷入困境。对土地流转的支持,特别是对大规模成方连片流转的补贴,成为推动土地流转价格高企的重要原因。尽管对大规模土地流转给予补贴,但由于推高了土地流转成本,导致大规模经营者并没有真正受益。与此同时,众多适度规模经营主体,由于得不到补贴政策惠顾,但同时要承担土地流转成本不断攀升的后果,更加剧其生产经营困难。如此,便产生如下悖论:政府支持土地流转和规模经营,却恰恰让规模经营陷入困境。

(二)政策含义

价格干预和直接支付见效快,但同时可能引发农地流转价格提高,抵消部分甚至全部补贴收益,非治本之策。从长期看,支持农业规模经营发展,需要依靠公共基础设施建设、科研推广服务、新型职业农民培训等一般服务支持。因此,应改变目前对于土地流转给予支持补贴或者单纯抬高粮价的方式,而应该更多加大金融支持和风险防范支持,推动实用农业机械和相关技术的发展。

 

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